Il Consiglio di Stato conferma la decisione del Tar Lazio in merito all’applicazione delle disposizioni sull’albo dei Pvr ai concessionari operanti in regime di proroga tecnica.
Con una sentenza, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello proposto dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli, confermando la decisione del Tar Lazio sulla necessità di modulare temporalmente l’applicazione della nuova disciplina dell’Albo Pvr, i punti vendita ricariche, nei confronti dei concessionari già operanti in regime di proroga tecnica.
La decisione presenta particolare rilievo sotto tre profili: la tutela dell’affidamento dei concessionari, la legittimità delle limitazioni alle ricariche in contanti e i limiti che l’Amministrazione incontra nell’imporre restrizioni all’esercizio dell’attività economica dei Pvr.
Il primo e principale principio affermato dalla sentenza riguarda l’impossibilità di applicare immediatamente il nuovo regime dell’Albo Pvr ai concessionari già titolari di concessioni in regime di proroga tecnica e agli esercenti a essi collegati.
L’Adm sosteneva che l’art. 13 del D.Lgs. n. 41/2024 avesse previsto l’istituzione dell’Albo senza stabilire alcun differimento della sua efficacia e che, pertanto, la nuova disciplina dovesse trovare immediata applicazione. Il Consiglio di Stato ha respinto tale interpretazione. Secondo il Collegio, l’istituzione dell’Albo non può essere considerata isolatamente, ma deve essere ricondotta al più ampio processo di riordino del settore dei giochi pubblici previsto dalla legge delega n. 111/2023.
In particolare, la nuova disciplina, attraverso l’introduzione di requisiti più stringenti per l’esercizio dell’attività, è funzionale alla razionalizzazione territoriale e numerica dei punti fisici di offerta del gioco e alla progressiva concentrazione della raccolta in ambienti sicuri e controllati. Il Consiglio di Stato osserva infatti: “È quindi di tutta evidenza che la riscrittura complessiva della disciplina vigente in subiecta materia, di cui l’istituzione dell’Albo Punti Vendita Ricariche è aspetto qualificante, mira ad una riduzione degli stessi attraverso la previsione di più stringenti requisiti di esercizio”. L’applicazione immediata dell’Albo avrebbe quindi potuto determinare una contrazione della rete fisica dei concessionari, con conseguenze dirette sulla loro capacità di operare sul territorio e di generare ricavi.
Il Collegio ritiene che la riduzione dei punti vendita possa comportare una diminuzione del fatturato e, conseguentemente, dell’utile del concessionario, incidendo sull’equilibrio economico del rapporto concessorio. Sul punto, la sentenza afferma: “La riduzione dei punti fisici di raccolta sia in grado di importare, sempre secondo un criterio di regolarità causale, una contrazione del fatturato (e, di riflesso, dell’utile) del concessionario traducendosi in una riduzione della capacità di offerta dell’operatore sul territorio”.
Il Consiglio di Stato riconosce dunque che l’incidenza di una nuova disciplina non deve essere valutata soltanto considerando gli obblighi formalmente introdotti, ma anche gli effetti economici indiretti che essa produce sull’attività del concessionario.
Ne deriva che l’introduzione dell’Albo deve essere coordinata con il complessivo riordino del sistema concessorio, evitando che i concessionari già operanti subiscano una modifica significativa delle condizioni economiche e operative durante la vigenza dei rapporti in essere.
Il Collegio chiarisce, inoltre, che la circostanza che l’art. 13 del D.Lgs. n. 41/2024 utilizzi verbi al presente e non preveda un termine iniziale differito non è sufficiente a giustificare l’immediata applicazione della disciplina.
Il passaggio centrale è il seguente: “Altrimenti opinando, infatti, si consentirebbe la compressione eccessiva degli affidamenti dei concessionari in ragione degli interventi di novella tradendo il disegno unitario che sottende alla legge delega”.
Quindi, la disciplina dell’Albo Pvr non può essere applicata agli attuali concessionari in proroga tecnica e agli esercenti a essi collegati secondo le modalità immediate previste dalla determinazione Adm. La sua applicazione deve essere opportunamente coordinata con il nuovo assetto concessorio.
Un secondo profilo di particolare interesse riguarda la contestazione dell’art. 13, comma 5, terzo periodo, del D.Lgs. n. 41/2024, nella parte in cui introduce un limite complessivo settimanale di 100 euro per le ricariche effettuate presso i Pvr in contanti o mediante strumenti di pagamento diversi da quelli preventivamente validati e tracciabili.
Il Consiglio di Stato ha dichiarato la questione di legittimità costituzionale manifestamente infondata. L’elemento centrale del ragionamento è rappresentato dall’individuazione della finalità effettiva della disposizione: non tanto il contrasto al riciclaggio, quanto la tutela della salute e la prevenzione della ludopatia.
Il Collegio ritiene che la legge delega n. 111/2023 attribuisca al legislatore delegato il potere di introdurre misure dirette alla protezione dei soggetti vulnerabili e alla prevenzione dei disturbi da gioco d’azzardo.
A questo proposito, la sentenza precisa: “La regola intenda, piuttosto, presidiare la tutela della salute, che costituisce uno dei principali principi e criteri direttivi della legge delega”.
La limitazione è quindi considerata coerente con la finalità di prevenire comportamenti di gioco compulsivo, soprattutto nei casi in cui il ricorso al contante renda più difficile individuare e controllare le spese sostenute dal giocatore. Il Consiglio di Stato distingue infatti tra pagamenti tracciabili e pagamenti in contanti o mediante strumenti quali le scratch cards.
Nel primo caso, la movimentazione del denaro risulta più facilmente ricostruibile; nel secondo, il giocatore può occultare più facilmente le proprie spese, anche nei confronti dei familiari. La sentenza evidenzia: “L’uso del contante o delle c.d. scratch cards è, quindi, fenomeno che rischia di non arginare per tempo l’insorgenza di una ludopatia o i suoi effetti, ove già sussistente”.
La misura viene pertanto ricondotta alla tutela della salute prevista dall’art. 32 Cost. e alla necessità di proteggere i soggetti maggiormente vulnerabili.
Il Collegio esclude anche che il limite possa essere considerato irragionevole o eccessivamente restrittivo. La limitazione, infatti, non riguarda indistintamente tutte le modalità di ricarica, ma soltanto quelle che presentano maggiori rischi di occultamento delle spese.
Inoltre, il limite settimanale di 100 euro può consentire ricariche in contanti fino a circa 400 euro mensili. Il Consiglio di Stato ritiene che tale importo non sia trascurabile né per il consumatore né per gli operatori. Viene inoltre respinta la tesi secondo cui la restrizione potrebbe determinare un incremento del gioco illegale, inducendo i giocatori ad abbandonare il circuito autorizzato.
Il Collegio chiarisce che le esigenze economiche degli operatori non possono prevalere sulle finalità di tutela della salute pubblica e statuisce che il legislatore può introdurre limitazioni alle modalità di ricarica dei conti di gioco online, anche in assenza di una previsione espressa e puntuale nella legge delega, quando tali misure risultino coerenti con la finalità di prevenire la ludopatia e tutelare i soggetti vulnerabili.
La società contrapposta ad Adm nel contenzioso aveva contestato la determinazione Adm nella parte in cui, tra i requisiti per l’iscrizione all’Albo, sembrava richiedere il possesso delle autorizzazioni previste dagli artt. 86 e 88 Tulps. Secondo la società, il legislatore aveva utilizzato il termine “ovvero”, riconoscendo quindi l’alternatività dei due titoli autorizzativi. Il Consiglio di Stato ha respinto la censura, chiarendo che la disposizione deve essere interpretata in conformità alla norma primaria e che pertanto, è sufficiente il possesso di una delle due autorizzazioni e non è necessario possederle entrambe.
La sentenza precisa che il riferimento contenuto nella determinazione alle autorizzazioni ex artt. 86 e 88 Tulps deve essere interpretato sistematicamente, tenendo conto della disposizione che individua i soggetti ammessi all’iscrizione.
È stata inoltre respinta la censura relativa all’esclusione dei titoli equipollenti alla licenza ex art. 86 Tulps: il Consiglio di Stato ha chiarito che il riferimento alla licenza non può essere interpretato in senso esclusivamente formale, dovendo ricomprendere anche i titoli ai quali l’ordinamento attribuisce espressamente la medesima funzione autorizzatoria.
Nella sentenza viene poi annullata, come già avvenuto, la disposizione che prevedeva il divieto di collocazione dei Pvr nei circoli privati e nei locali associativi. Secondo il Collegio, la disposizione introduce una restrizione assoluta alla libertà di iniziativa economica, incidendo anche sulla libertà di stabilimento e sulla libera prestazione dei servizi. Il divieto risulta sproporzionato perché impedisce in modo generalizzato l’esercizio dell’attività anche a soggetti che siano regolarmente autorizzati e in possesso dei requisiti richiesti.
Il passaggio fondamentale della sentenza è il seguente: “La legittima esigenza di consentire controlli e, in generale, di assicurare il rispetto del complesso delle disposizioni che regolano l’attività del gioco non può essere perseguito mediante l’apposizione di un divieto che comprima in modo assoluto la libertà di iniziativa economica”.
Il Consiglio di Stato chiarisce che le finalità di controllo e prevenzione delle attività illecite sono certamente legittime, ma devono essere perseguite attraverso strumenti proporzionati. In particolare, “tale legittima esigenza va perseguita operando un bilanciamento e contemperamento dei diversi interessi coinvolti; non escludendo ex se l’attività ma predisponendo regole e misure di controllo effettivo che consentano di reprimere le eventuali condotte illecite”.
La società aveva contestato anche il divieto di apertura di conti di gioco intestati ai familiari del titolare del Pvr, previsto dalla determinazione Adm, evidenziando l’indeterminatezza della nozione di “familiari”, ma il Consiglio di Stato ha respinto la censura. La disposizione è stata ritenuta sufficientemente determinata alla luce dei chiarimenti forniti dall’Adm attraverso le Faq pubblicate il 3 novembre 2024.
In particolare, il divieto riguarda: il coniuge; i parenti di primo e secondo grado; gli affini di primo grado; gli ulteriori familiari, anche di grado o affinità diversi, qualora conviventi con il titolare. Il Collegio ha comunque precisato che eventuali ulteriori profili di illegittimità potranno essere contestati in relazione ai successivi provvedimenti applicativi.
La società aveva poi contestato la proporzionalità delle disposizioni che prevedono il divieto quinquennale di nuova iscrizione all’Albo o di contrattualizzazione dei Pvr cancellati. Il Consiglio di Stato non ha esaminato il merito delle contestazioni, dichiarandole inammissibili per difetto di interesse.
La società, infatti, non era destinataria di alcun provvedimento concreto che avesse applicato tali disposizioni. Ne consegue che eventuali contestazioni potranno essere formulate quando si verificherà una concreta applicazione delle misure contestate.
È stata respinta anche la censura relativa al divieto, per i Pvr, di mettere a disposizione degli avventori materiale cartaceo contenente riferimenti a eventi di gioco, palinsesti o quote. La società sosteneva che tale divieto fosse in contrasto con la disciplina generale sulle comunicazioni informative relative ai giochi pubblici e con le linee guida Agcom adottate con delibera n. 132/19/Cons, ma il Consiglio di Stato ha invece ritenuto legittima la previsione.
La finalità è impedire che i Pvr svolgano attività di promozione o intermediazione del gioco, che esulano dalla funzione meramente accessoria loro attribuita dalla normativa. La sentenza chiarisce sul punto che “la circostanza che determinate comunicazioni informative siano ammesse dalla disciplina generale non impedisce, infatti, di prevedere limitazioni più specifiche in relazione alla particolare natura dell’attività esercitata dai Pvr”. Pertanto, la possibilità che determinate comunicazioni siano ammesse in via generale non esclude che possano essere introdotte limitazioni specifiche per i punti vendita ricariche.
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