Il Consiglio di Stato conferma la legittimità del calcolo fatto da Adm per quanto riguarda i canoni di proroga delle concessioni del bingo.
Con una sentenza, il Consiglio di Stato ha respinto il “ricorso per ottemperanza” proposto da una concessionario Bingo, volto a ottenere l’esecuzione di una precedente sentenza del Consiglio di Stato.
La società contestava l’operato dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, sostenendo che le misure adottate per rideterminare le indennità dovute dai concessionari in proroga continuassero a violare o eludere il giudicato, in quanto fondate su importi predeterminati per fasce di fatturato anziché su una valutazione effettivamente individualizzata.
Il Collegio ha ritenuto, tuttavia, che la nuova determinazione direttoriale del 31 luglio 2026 avesse superato il precedente regime provvisorio e rispettasse i limiti fissati dalla sentenza da eseguire. Le contestazioni della società riguarderebbero, pertanto, la ragionevolezza e l’adeguatezza delle scelte amministrative, non una violazione del giudicato deducibile in sede di ottemperanza.
In particolare, il Consiglio di Stato ha stabilito che: il ricorso per ottemperanza deve essere respinto, poiché Adm ha adottato un nuovo provvedimento di rideterminazione delle indennità; il sistema degli 81 scaglioni è compatibile con il giudicato, in quanto collega progressivamente l’importo dell’indennità al fatturato della singola concessione; la scelta concreta dei criteri di calcolo spetta all’Amministrazione, nell’ambito della discrezionalità tecnica e amministrativa riconosciutale dalla precedente pronuncia; le contestazioni relative alla ragionevolezza del sistema devono essere proposte nelle sedi ordinarie di impugnazione, non nel giudizio di ottemperanza; la mancata indizione delle gare non configura, nel caso esaminato, inottemperanza, poiché la sentenza precedente non aveva fissato un termine per procedere e l’avvio delle procedure presuppone ulteriori scelte relative al modello concessorio.
La controversia trae origine dalla disciplina nazionale che ha prorogato le concessioni del Bingo, imponendo ai concessionari il pagamento di un canone mensile forfettario, indipendente dal fatturato delle singole sale.
Con una precedente sentenza il Consiglio di Stato aveva accolto l’appello di Play Game, richiamando la pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea del 20 marzo 2025, relativa alle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22.
La Corte di giustizia aveva affermato l’incompatibilità con l’art. 43 della direttiva 2014/23/UE di una proroga unilaterale delle concessioni accompagnata da modifiche economiche e obblighi che, considerati congiuntamente, non rispettassero le condizioni previste dalla direttiva.
Il Consiglio di Stato aveva quindi imposto ad Adm di disapplicare la disciplina nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione e di rideterminare le condizioni economiche del rapporto concessorio.
Il criterio fondamentale individuato nella sentenza era la necessità di correlare l’indennità al fatturato dei singoli operatori, superando il sistema di importi uniformi.
La pronuncia aveva inoltre richiesto di considerare complessivamente i vantaggi e gli svantaggi derivanti dalla proroga tecnica, tra cui il prolungamento dell’attività senza l’alea della gara e l’impossibilità di trasferire i locali.
In tale prospettiva, il giudicato aveva individuato come misura necessaria: “rideterminare l’importo del canone (rectius, dell’indennità di occupazione) mensile dovuto dai concessionari sulla base del fatturato dai medesimi prodotto”. Inoltre, aveva escluso il ricorso a “criteri astratti, quale ad esempio la previsione di un canone fissato forfettariamente e dovuto da tutti i concessionari interessati indipendentemente dal loro fatturato”.
La sentenza, tuttavia, aveva riconosciuto che la rideterminazione richiedesse un’istruttoria complessa, ammettendo anche l’adozione di provvedimenti provvisori nelle more della definizione dei rapporti economici.
Dopo la sentenza, Adm aveva adottato due determinazioni, rispettivamente del 9 dicembre 2025 e del 26 febbraio 2026, mantenendo un’indennità provvisoria uniforme di 2.800 euro mensili.
La ricorrente aveva contestato tali atti, ritenendo che riproducessero il sistema forfettario già censurato dal giudice europeo e nazionale e che costituissero un tentativo di rinviare l’effettiva esecuzione del giudicato.
Nel corso del giudizio è però intervenuta la determinazione direttoriale del 31 luglio 2026, prot. n. 521283, con cui Adm ha rideterminato le indennità per il periodo dal 1° gennaio 2018 al 31 dicembre 2026, introducendo un sistema articolato in 81 scaglioni di fatturato. Con successivo provvedimento del 18 settembre 2026, l’Agenzia ha applicato i nuovi criteri alla posizione della ricorrente, che ha contestato anche questi atti, sostenendo che la moltiplicazione degli scaglioni non eliminasse la natura forfettaria del sistema, ma si limitasse a sostituire un importo uguale per tutti con importi uguali per ciascuna fascia.
Ha inoltre denunciato la mancata dimostrazione di una concreta ponderazione dei vantaggi e degli svantaggi della proroga, nonché la scelta di far decorrere il nuovo sistema dal 2018 anziché dal 18 aprile 2016, data limite per il recepimento della direttiva.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto tali contestazioni insufficienti a dimostrare una violazione o un’elusione del giudicato.
Il passaggio centrale della sentenza riguarda la distinzione tra la mancata esecuzione del giudicato e la contestazione delle modalità con cui l’Amministrazione ha esercitato il potere attribuitole.
Il Collegio ha sottolineato che la precedente pronuncia non aveva predeterminato integralmente il metodo matematico da utilizzare per quantificare le indennità, ma aveva fissato alcuni vincoli, rimettendo ad Adm la definizione delle modalità concrete di attuazione.
La sentenza afferma infatti: “Il giudicato, dunque, demanda all’Amministrazione la definizione concreta delle modalità di attuazione e lascia margini di discrezionalità tecnica e amministrativa”, e da questa premessa discende un limite preciso al sindacato esercitabile in sede di ottemperanza: “In presenza di tali margini, la violazione del giudicato è configurabile solo se l’Amministrazione contrasta un obbligo puntuale e vincolato, integralmente desumibile dalla sentenza; l’elusione è configurabile solo se il nuovo esercizio del potere è diretto ad aggirarne le prescrizioni”.
La determinazione del 31 luglio 2026 è stata ritenuta conforme a questi limiti perché ha introdotto una progressione dell’indennità collegata al fatturato, articolata in 81 scaglioni, prevedendo una soglia minima e una massima. La prima è giustificata dalla natura onerosa della prosecuzione del rapporto; la seconda mira a evitare effetti sproporzionati sulle concessioni con elevati volumi di raccolta e possibili distorsioni concorrenziali.
Il Collegio ha inoltre richiamato la precedente sentenza che aveva chiarito come il fatturato rilevante coincidesse con il valore complessivo della raccolta derivante dalla vendita delle cartelle di gioco, lasciando all’Amministrazione la scelta del meccanismo di quantificazione, purché l’indennità restasse correlata al fatturato della singola concessione.
Le critiche della ricorrente, secondo il Consiglio di Stato, non individuano una specifica prescrizione del giudicato violata o aggirata, ma contestano il merito delle scelte effettuate da Adm.
Il Collegio precisa infatti: “Profili di questo tipo attengono alla legittimità del provvedimento e vanno fatti valere nelle sedi ordinarie di impugnazione”.
Il giudizio di ottemperanza, pertanto, non può essere utilizzato per sostituire le valutazioni del giudice a quelle dell’Amministrazione quando la sentenza da eseguire abbia lasciato a quest’ultima margini di discrezionalità.
La ricorrente aveva chiesto anche di ordinare ad Adm l’immediata indizione delle gare per la riassegnazione delle concessioni scadute.
Anche sotto questo profilo, il Consiglio di Stato ha escluso l’inottemperanza, chiarendo che “eventuali scelte mancanti spettano al Governo e al legislatore e la loro assenza non è imputabile ad Adm come inottemperanza”.
La decisione, quindi, non nega l’obbligo di superare il regime di proroga incompatibile con il diritto europeo, ma esclude che, nelle circostanze esaminate, la mancata indizione delle gare possa essere sanzionata attraverso il giudizio di ottemperanza.
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